On és la diplomàcia europea?
per Víctor López Payà (@vlopezpaya)
Dins el caòtic entramat institucional de la Unió Europea (UE), que es troba sostingut pels fòrceps dels tractats fundacionals i la “voluntat” dels Estats Membres (EEMM), trobem un projecte per constituir una diplomàcia comuna europea. Com tot a la UE, dels tractats se’n desprèn el quid de la qüestió. Pel cas que ens ocupa, el punt de partida és l’anomenada Política Exterior i de Seguretat Comuna (PESC), que articula les accions de la UE per exercir una espècie de política exterior, diluïda sota el terme Acció Exterior. La PESC no és res més que la solució a un projecte fallit anteriorment, la Cooperació Política Europea (CPE), un mecanisme ideat per coordinar, mitjançant reunions periòdiques, les diplomàcies nacionals dels EEMM i erigir-se així com una segona veu occidental capaç de contraposar-se a l’hegemonia nord-americana.
Com la política exterior és un dels elements característics dels Estats, les relacions que mantenen amb els altres països, la història de la diplomàcia europea comença al Consell Europeu, on són representats els EEMM. D’allà es va crear la figura del Secretari General per a la PESC, a càrrec del diplomàtic espanyol Javier Solana. Amb les successives reformes es va passar a denominar Alt Representant de la UE per la PESC. No obstant, un sol individu no pot coordinar 27 països, amb els seus 27 serveis diplomàtics propis i els seus 27 interessos geoestratègics, polítics i econòmics. Per això, el 2011 es va iniciar la constitució del Servei Europeu d’Acció Exterior (SEAE).
El SEAE fou instaurat sota la idea de ser un ens de suport a l’Alt Representant i, alhora, de complementar les diplomàcies nacionals per tal d’afavorir posicionaments i accions comunes. En definitiva, fou ideat per coordinar les 27 diplomàcies i poder actuar amb una sola veu davant la comunitat internacional. Aquest és, doncs, un pas més en la integració europea que tan qüestionada es troba els últims anys.
El procés d’institucionalització de la política exterior de la UE, amb la PESC i el SEAE, és finalment completat amb les atribucions i competències de l’Alt Representant. Gràcies a la reforma en el Tractat de Lisboa (2009), l’Alt Representant adquireix el triple barret, ja que passa a ser Alt Representant per a la PESC, Vicepresident de la Comissió Europea i President del Consell d’Assumptes Exteriors (CAE) del Consell de la Unió Europea. Això li permet tenir veu, vot i poder en les dues màximes institucions de la Unió en els assumptes de caire internacional.
L’entramat organitzatiu i estructural del SEAE no és senzill. Una administració central a Brussel·les, més d’un centenar de delegacions arreu del món i moltes direccions generals per àrees geogràfiques específiques i per a gestionar les polítiques exteriors (la PESC, la Política Comuna de Seguretat i Defensa [PCSD] i Política Europea de Veïnatge [PEV]). A tot això se li ha de sumar la manca de recursos polítics i financers amb els que es va dotar el servei. Però els principals problemes interns són, sens dubte, la duplicitat de càrrecs i la constitució del personal. El primer ha estat resolt ràpidament amb una fusió d’equips i responsables. El segon, en canvi, encara és una tema pendent. El personal del SEAE està format per treballadors que provenen de les àrees internacionals de la Comissió Europea (ajuda humanitària, asil, comerç, seguretat, etc.), de la Secretaria General del Consell i dels ministeris d’afers exteriors dels EEMM. És a dir, que en una unitat trobem personal provinent de 3 institucions diferents, amb les seves dinàmiques d’actuació pròpies i que, fins fa un parell d’anys, només responien davant les institucions d’origen. Això fa que dins el SEAE no hi hagi un esperit de treball en equip i que l’autoritat de l’Alt Representant sigui inexistent. Tal situació propicia greus problemes de coordinació de la diplomàcia comuna amb la resta d’institucions comunitàries i amb els EEMM, amb el conseqüent fracàs d’exercir qualsevol mena d’acció conjunta en nom de la diplomàcia europea.
Tot i els grans èxits com les negociacions nuclears amb el règim d’Iran (2015), la UE ha demostrat una incapacitat estructural per articular una gestió comuna dels conflictes on tots els Estats s’hi impliquessin amb el mateix grau de compromís. Ho hem vist en diverses ocasions. Quan Líbia el 2011 estava sumida en una guerra civil entre el règim de Gaddafi i les forces opositores, la UE va ser incapaç de fer front comú i va haver de delegar en el Regne Unit i França perquè lideressin la intervenció internacional. El 2014, el conflicte ucraïnès va fracturar el Consell Europeu dividint els EEMM entre els partidaris a pressionar Moscou (principalment els països més occidentals) i els favorables a mantenir una actitud prudent (representada pels països de l’Est que depenen econòmicament de Rússia). Síria és un altre exemple, on l’únic consens al qual s’ha arribat és en emetre declaracions condemnant la situació i, mentrestant, la UE segueix perplexa davant una guerra civil i milions de refugiats bolcant-se a les seves fronteres.
On és, doncs, el problema del SEAE per esdevenir una autèntica diplomàcia comuna europea? Com sempre, en els Estats. I és que la diplomàcia europea si per una cosa destaca és per la inexistència d’autoritat, coherència, visibilitat, eficiència i credibilitat, els elements fonamentals que hauria de tenir.
Per dotar la UE d’influència internacional, aquesta necessita una clara competència legal per actuar i articular una política exterior pròpia. Aquest objectiu requereix d’un ampli consens entre els EEMM i les institucions comunitàries i que s’aconsegueixi plasmar en els tractats com a marc catalitzador de les polítiques comunes. Però la mateixa UE pateix encara una falta de personalitat jurídica en matèria exterior. Més enllà de la capacitat de participar en organitzacions internacionals i negociar tractats, encara es troba limitada per les diplomàcies estatals que volen mantenir el monopoli de la representació internacional. Un altre factor present és l’existència d’instruments dispersos, és a dir, que no es troben en un mateix nucli (que hauria de ser el SEAE) sinó que estan dividits entre EEMM i les institucions comunitàries, com ja s’ha comentat anteriorment. Tot això impedeix a la UE actuar amb autoritat i coherència en la comunitat internacional. És cert que s’han fet avenços significatius, com el triple barret que potencia notablement els treballs conjunts amb els comissaris competents en relacions exteriors, però tot i així el SEAE segueix lligat de peus i mans al dependre d’aquests comissaris per actuar. A més, les seves delegacions, que pretenien ser més que entitats de caràcter comercial, es veuen bloquejades pels governs nacionals per exercir certs poders diplomàtics, com la tan sol·licitada representació consular. A la UE els afers estrangers segueixen sent coses d’Estats i és precisament això el que provoca respostes freqüentment incoherències per part del SEAE i que la seva autoritat com a organisme polític no tingui rellevància.
Però aquesta coherència no serà mai possible sense assegurar la visibilitat política de la UE. El triomf de la diplomàcia europea està vinculat a aconseguir actuar com una sola veu en la comunitat internacional, sense frances ni anglaterres posant el seu punt de matisos. S’ha de visualitzar que la Unió és realment una unió. S’han fet millores substancials en aquest aspecte però encara avui trobem que en les taules de negociació sempre arriba la UE acompanyada de les delegacions alemanya, francesa, britànica i italiana. Tot això, complementat amb un procediment de presa de decisions realment eficaç, que actualment es troba regit per la metodologia intergovernamental i la unanimitat. És a dir, que la última paraula la tenen els EEMM a través del Consell.
Aquest breu anàlisi ens demostra que el SEAE és un organisme singular per la pròpia naturalesa de l’ens del qual emana, la UE. És per això que també podem considerar al SEAE un organisme sui generis. I, en conseqüència, comporta una organització, una estructura i una dinàmica de funcionament diferent de la de les diplomàcies nacionals, motiu pel qual no es pot entendre el SEAE des del paradigma dels ministeris d’afers exteriors dels estats. Per això, la configuració de la diplomàcia europea a través del SEAE fa de la UE un gegant econòmic i monetari però un nan en política exterior. Aquesta debilitat exterior es deu, a grans trets, a la complexa i inusual configuració de la diplomàcia comú i al fet que la UE no és un Estat, sinó un club d’Estats. Això fa que ens qüestionem si realment existeix una vertadera diplomàcia europea. Les deficiències estructurals xoquen constantment amb l’enorme capacitat que presenta l’organisme pel que pot arribar a ser. Però no és aquesta la vertadera essència del projecte europeu? Gran iniciatives i projectes enfrontant-se a enormes dificultats. Comença sent una idea que amb el temps es materialitza i pren una forma imperfecta, però que al final pot arribar a ser un baluard de la democràcia europea. Així va començar la integració econòmica: unificant aranzels i creant una unió duanera, i tot just la setmana passada desapareixia el roaming i la Comissió aplicava una multa històrica a Google per pràctiques monopolistes. El SEAE és un organisme jove i imperfecte però que neix de la gran idea de conformar una diplomàcia comuna amb la que fer de la UE un actor més fort internacionalment. Els seus sis anys de vida ja ens diuen que el camí no li serà gens fàcil, però el que està clar és que el Servei Europeu d’Acció Exterior és una de les claus de volta per fer de la Unió Europea un autèntic Estat.
Imatge:
Seu de la Comissió Europea a la Plaça Schuman de Brussel·les. Font: EEAS/SEAE.
