Els pressupostos de les universitats públiques
per Carles Samper Seró
(Article publicat originalment al portal Catalan Paradigms)
Tal com vaig avançar en el meu anterior article de Catalan Paradigms* faré una petita anàlisi i comentari dels pressupostos de les universitats públiques catalanes del 2012. Aquesta anàlisi, o més aviat comparació, es una demostració de com moltes vegades els ciutadans podem detectar fets estranys en l’administració del diner públic tan sols fent una petita ullada als pressupostos públics.
Així doncs la finalitat d’aquest article és doble: per una banda fer una comparació de pressupostos d’universitats per veure el grau de detall i claredat de cadascuna de les nostres universitats públiques i, d’altra banda, mostrar a la gent que per llegir uns pressupostos no fa falta res més que voluntat i sentit comú.
Ara bé, el primer que vull fer al meu article es deixar ben clar de què es tracta i les limitacions a què està sotmès aquest tipus de comparació. El tema tractat és força delicat, doncs parlem de diners públics i la seva gestió. Per aquest motiu moltes vegades quan s’intenta fer una anàlisi d’aquestes característiques ens trobem en que tot queda reduït a frases sensacionalistes del tipus : “X roba”, “Il·legalitats identificades en els pressupostos d’Y”, etcètera.
En aquest cas he triat un capítol, el primer, molt difícil de modificar, doncs la majoria dels diners aquí inclosos són els salaris del personal. La meva intenció és centrar-meen els aspectes més rellevants i menys sensacionalistes de la comparativa de pressupostos. S’ha d’entendre que si volem aconseguir certes dinàmiques i percepcions de transparència en la creació d’un nou estat, hem de ser curosos en el tracte donat a la informació pública.
Normalment la comparativa de pressupostos s’utilitza com a mecanisme per poder trobar punts forts i punts febles en l’adjudicació de recursos a diferents partides, estratègies o branques d’una organització. Per poder realitzar-hode manera satisfactòria cal que les unitats comparades siguin exactes en totes les altres característiques tingudes en compte.
En aquest cas això no és ben bé així. Tot i comparar les diferents universitats públiques de Catalunya (UB, UAB, UPC, UPF, URV, UdL i UdG) exceptuant la UOC, aquestes disten molt les unes de les altres. Les xifres de personal, alumnat, projectes de recerca i publicacions científiques són tan diverses que no permetran que treguem conclusions sobre on ubicar els recursos.
Ara bé, aquesta tècnica sí que ens reporta certs beneficis (per això s’ha utilitzat). Ens permet veure quines partides són les que acaparen una part més gran del pressupost de cada universitat i quin tractament se’ls dóna. En tractar-se d’un pressupost d’una institució pública, la llei regeix quins apartats han d’aparèixer i com es poden classificar les diferents despeses i ingressos. Això serveix com a nota informativa sobre el grau d’importància atorgat l’elaboració d’uns pressupostos clars i entenedors per part dels diferents òrgans competents.
Ara què he aclarit una mica la meva intenció i he fet una nota general sobre l’abast de l’eina utilitzada, m’agradaria parlar sobre les xifres i l’aprovació dels pressupostos universitaris. Comencem pel darrer.
La forma d’aprovar un pressupost pot canviar en alguns detalls d’universitat a universitat però el procés general ve a ser similar. El procés de redacció del pressupost l’inicia gerència amb la presentació dels criteris a la comissió d’economia. Els criteris són un seguit de prediccions econòmiques, dades d’evolució i directrius governamentals que suposen el punt de partida del nou pressupost.
Amb aquests criteris inicials enviats per gerència, la comissió d’economia és la que introdueix la discrecionalitat dins de la creació dels pressupostos. És aquí on, en base als criteris obligatoris, s’afegiran de nous o es modificaran aquells que siguin objectius d’esmenes per part dels delegats de la comissió d’economia.
Un cop realitzades les esmenes als criteris, aquests retornen a gerència de forma que aquesta pugui començar a elaborar ja el pressupost definitiu. Una vegada enllestit, gerència l’envia novamenta la comissió d’economia qui té l’opció de, aquesta vegada, afegir-hi esmenes amb la intenció que aquest sigui una eina útil per a l’assoliment dels objectius del Consell de Govern de la universitat.
Quan es supera aquesta segona fase d’esmenes el pressupost és enviat al Consell de Govern per a la seva aprovació. Aquest també té l’opció de refusar la feina presentada per la Comissió d’Economia, però en cas de no fer-ho el pressupost definitiu és aprovat i tramés a l’últim òrgan que ha de donar el seu vist-i plau: el Consell Social.
El Consell Social es defineix com l’òrgan de participació de la societat en la universitat, tot i que això sembla més una declaració d’interessos que les funcions que aquestes realitza. De fet el Consell Social acaba tenint més similitud amb qualsevol òrgan de direcció de l’Administració Pública que no pas amb una assemblea de representants de la societat.
Dit d’una forma diferent, el Consell Social és l’òrgan de representació de l’administració dins la universitat. Prova d’això és l’existència de representants polítics del Govern de la Generalitat i del Parlament de Catalunya. Els últims solen ser escollits d’acord amb el pes dels grups polítics dins de la cambra de representants.
A més a més, aquesta representació administrativa es fa palesa en el procediment d’aprovació del pressupost universitari, ja que el vot del Consell Social és l’últim necessari per l’entrada en vigor d’aquesta eina. Així doncs, en aquest òrgan col·legiat es comprova l’adequació dels pressupostos a les directives del Govern de la Generalitat.
Prendre consciència de la quantitat d’actors implicats en la redacció dels pressupostos és molt important, sobretot perquè en moltes ocasions qualsevol modificació implica un joc de equilibris entre els representants dels diferents estaments dins del Consell de Govern i el Consell Social.
Evidentment aquests equilibris són entesos per molta gent com una garantia de control del pressupost, doncs tothom té un cert d’interès dins de la seva redacció i, per tant, vetllaran per la redacció i l’execució d’uns pressupostos fidels a la realitat i justos amb els diferents grups que se’n veuen afectats.
Ara bé això no sempre és del tot cert i sempre podem acabar trobant pràctiques curioses dins dels pressupostos finals, tal com veurem en el repàs del Capítol 1 (despeses de personal). Els motius pels quals aquest control no sempre resultaefectiu poden ser molts i molt diversos però en aquest article creiem que tenen un gran pes els múltiples interessos dels representants.
Dit d’una forma diferent, cada grup pot tenir interès en una partida pressupostària diferent deixant de banda les altres mentre aquestes no interfereixin en l’assoliment dels objectius perseguits pels interessats. En la mesura que això és cert, aquest control només resulta eficaç per evitar grans terrabastalls.
Tal plantejament no persegueix menystenir la feina realitzada per la majoria d’aquests representants, ans el contrari: vol destacar la necessitat de més vigilància sobre aquestes eines per part de gent diferent als mateixos representants. Al cap i a la fi, aquests tenen com a prioritat defensar els interessos dels seus representats i no tant perseguir una total claredat de comptes.
Havent explicat com els pressupostos són aprovats i quins actors hi prenen part toca, tal com he dit més amunt, parlar de les xifres dels pressupostos. A primera vista molts de nosaltres podem endur-nos una sorpresa en veure les xifres que mouen aquestes institucions públiques, doncs resulten molt elevades per a gent que està acostumada a una economia familiar de crisi.
Quan estem acostumats a no veure xifres més grans de tres dígits pot sobtar veure com de cop i volta comencem a parlar de xifres amb set, vuit i, fins i tot, nou dígits. Per això vull destacar la quantitat de gent involucrada en la petita economia que suposa una universitat pública. Tan sols si som conscients de la gran quantitat de gent que hi està implicada podem intentar assolir una percepció aproximada del volum econòmic que estem movent.
Hi incideixo no per justificar l’acceptació de grans xifres de forma acrítica sinó per evitar veus que, quan veuen despeses, comencen a criticar-les per sistema. Aquest article no pretén atacar la universitat pública, vol parlar d’ella amb la intenció de proposar-ne millores que permetin al nostre país fer front de manera més efectiva els grans reptes que té per endavant.
Ja aclarit aquest punt passem a explicar els diferent articles que componen el Capítol I d’uns pressupostos universitaris. En els que han estat la base per a la nostra anàlisi hi han fins a vuit articles diferents que van des de l’article 10 fins al 17. En algun cas no s’han usat tots, però generalment cal l’explicació per a tots.
L’article 10 inclou totes aquelles partides pressupostàries destinades als sous dels alts càrrecs de la universitat. Gerents i rectors, entre altres, cobren part dels seus sous d’aquesta partida. Això la fa força interessant per a poder entendre dinàmiques directives dins de cada universitat.
El següent article, l’onze, cobreix les remuneracions del personal eventual de les universitats. El personal eventual és aquell que en argot popular es conegut com a “càrrecs de confiança”. Solen ser tècnics que assessoren els alts càrrecs universitaris i realitzen tasques de direcció mitja.
En l’article 12 trobem els pagaments realitzats al personal funcionari. Dins del Capítol I aquest article és el que acostuma a tenir un pes major, normalment entre el 40% i el 50% del total de les despeses computades. A més aquest article és difícilment modificable, si no impossible, per part de la universitat. Això és una conseqüència del règim de treball que regula aquest tipus de personal.
Com és d’esperar, l’article 13 està dedicat als sous del personal laboral. També sol tenir una gran importància dins d’un pressupost universitari però no arriba mai al nivell d’impacte de l’article 12. La facilitat per modificar aquestes despeses per part dels òrgans col·legiats de govern universitari tampoc és gaire elevada, tot i que lleugerament superior a l’anterior.
En l’article 14 hi estan inclosos els sous d’altres tipus de personal. Amb aquest nom es sol fer referència a personal que no treballa directament per la universitat, però sí indirectament; com ara podria ser el personal de la Fundació URV o les beques Ramón y Cajal en el cas de la UB.
A partir d’aquest article ja comença a reduir-se molt el nombre de dígits que tenen les xifres tractades i, per tant, l’impacte d’aquest i els següents articles en el conjunt de la despesa del Capítol I. Tot i això, és en aquests capítols on les curiositats i les preguntes comencen a aparèixer. Però no avancem esdeveniments.
A l’article 15 trobem contemplats incentius al rendiment i activitats extraordinàries. Tal com acabem de començar, aquest és un article amb un pes menor dins del conjunt de la despesa, però és d’aquells que resulten més gratificants d’analitzar.
En el penúltim article aparegut en la nostra anàlisi del Capítol I de les diferents universitats públiques catalanes s’inclouen les assegurances i cotitzacions socials. Si bé podríem pensar que això fa del 16 un article poc variable, és sorprenent la variació de l’ús i les anotacions que es fan d’una universitat a una altre.
Finalment trobem l’article 17, el qual contempla altres accions relacionades amb despesa en aquest capítol. Tant sols la UPC disposa d’un article 17 detallat i en aquest inclou partides, com les beques Ramón y Cajal i millores de personal, que altres universitats inclouen en altres articles.
Ara que ja hem aclarit els articles tant sols falta matisar que els pressupostos usats per aquest article són els genèrics del 2012. Això és així per dos motius. El primer motiu és que, en sorgir la idea d’aquest article, els pressupostos de l’any 2013 encara no eren definitius. El segon motiu fa referència a l’ús dels genèrics enlloc dels específics. Com que qui escriu aquest article no forma part de cap claustre universitari, no té accés als pressupostos específics.
La diferència entre els pressupostos genèrics i específics és el nivell de detall que aquests mostren, tot i què això també varia entre universitats. Per exemple, totes les universitats menys la UPF i la UB desglossen els seus pressupostos generals en capítols, articles,conceptes i subconceptes.
En el cas excepcional de la Pompeu tan sols trobem capítols, articles i conceptes. En canvi, en el de la Central, només s’han pogut trobar les partides per capítols i articles tractant-se de la universitat amb menys grau de detalls relacionables en els seus pressupostos genèrics.
Si comencem a mirar les partides per separat i en el seu conjunt apareixen les primeres sorpreses. La primera de totes i que, personalment, em va sobtar més és un desquadrament entre el total de despeses registrades en els subconceptes i el total registrat en conceptes i articles.
El desquadrament queda registrat en les següents tres universitats: la Universitat Autònoma de Barcelona, la Universitat Politècnica de Catalunya i la Universitat Rovira i Virgili. Desconec els motius que causa aquest desfasament, però seria molt interessant saber perquè quan sumem els elements més desglossats no quadra amb el total que ens donen els mateixos pressupostos.
Aquestes variacions poden ser petites, com passa a la URV, on la quantitat que no quadra representa un 2’58% del Capítol I; poden ser més crescudes com a la UAB, on la quantitat no registrada és d’un 7’75% del pressupost; o poden ja ser més grans com en la UPC, el nostre últim cas i amb un diferencial del 13.56%.
Ja que en tots tres casos estem parlant de xifres importants és de rigor fer-se la següent pregunta: en els pressupostos específics succeeix el mateix? Amb l’accés a la informació de què disposem no ho podrem saber, però no per això hem de deixar de preguntar-nos on són els diners de les universitats. Per què no apareixen aquestes quantitats en els nivells més detallats?
Cal dir que les hipòtesis que aquí tenim són diverses, pot ser que la regulació existent no faciliti la gestió d’una institució tant gran com és una universitat pública però també pot ser que aquests desquadraments també vinguin propiciats per usos diferents de les partides assignades. Com ja hem advertit abans, amb la informació de què disposem no ho podem saber, però no per això hem d’estar-nos de preguntar.
Una curiositat general afegida és el grau de precisió dels nombres. Algunes universitats opten per no usar decimals en els seus pressupostos genèrics (UAB i UPC) o que aquests sempre siguin dos zeros (UdG, i la UPF en tots menys dos articles). Les altres tres universitats usen dos decimals en les xifres mostrades als pressupostos.
Si continuem observant els nombres trobem que en el cas de la Universitat de Girona i la Universitat Rovira i Virgili existeix una sorprenent pràctica a l’hora de redactar els pressupostos definitius, consistent en tenir conceptes on tan sols s’ha gastat 1 euro.
En el cas de la UdG això passa en 14 subconceptes, 2 conceptes i 1 article (el disset, altres accions relacionades amb la despesa de personal) i en el cas de la URV succeeix en 12 subconceptes i 7 conceptes (3 d’ells mostren 2 euros enlloc d’un). Un altre cop, estem segurs de la necessitat de “fer constar” apartats en el pressupost, motiu pel qual segurament s’assignen aquestes quantitats. El problema rau en quins són aquests conceptes.
En el cas de la URV aquests subconceptes són coses com “Formació personal laboral”, “Formació personal no laboral”, “Acció social personal funcionari i PDIL” o “Retribucions bàsiques” i “Altres retribucions” d’alts càrrecs de la universitat. O a la UdG aquests són tan variats com “Retribucions bàsiques alts càrrecs”, “Retribucions complementàries alts càrrecs”, “Hores extres funcionaris”, “Productivitat PAS laboral”, “Aportacions a plans de pensions” o“Altres incentius al rendiment” .
Si una cosa ens queda clara des d’un bon principi és que ningú pot esperar fer-se ric dedicant-se a exercir algun alt càrrec en aquestes dues universitats. Si la diferència entre ser un professor i un alt càrrec és d’un euro, realment no crec que la càrrega addicional de responsabilitats quedi compensada.
Un altra cosa que podria passar pel cap és que els alts càrrecs cobren més i que aquestes remuneracions queden registrades en altres parts del pressupost. Apuntant en la direcció de quantitats registrades de forma no adequada han aparegut últimament un parell d’avisos (a El País i a la Sindicatura de Comptes) que potser comentarem en un futur quan haguem analitzat la informació.
Tant si acaba tractant-se d’una hipòtesi o de l’altra, o d’una combinació de totes dues, queda clar que als comptes que ens presenten aquestes universitats els manca una revisió important (o una mà de relacions públiques).
Recordem que estem analitzant tan sols el Capítol I, una petita part del còmput global del pressupost. Més endavant, des d’aquest mateix espai s’intentarà analitzar altres parts dels pressupostos, no únicament les despeses sinó també els ingressos, car ens poden aportar molta informació.
Retornant a la nostra anàlisi podem treure unes primeres conclusions sobre la salut dels comptes de les nostres universitats públiques. En part, els pressupostos, no en surten massa ben parats, ja que els manca la claredat suficient perquè la gent pugui estar més tranquil·la tan bon punt tingui temps i ganes de mirar com es gasten els diners i com els ingressen.
Una segona conclusió és la diferència existent entre universitats. Observant els pressupostos un es troba amb diferències d’estil que demostren camins alternatius a l’hora de gestionar la comptabilitat d’aquestes institucions públiques tan grans. Amb les dades analitzades en aquest article és molt difícil assenyalar quina sembla més adequada i quina menys per perseguir una universitat pública de qualitat i accessible. Tanmateix, els judicis de valor d’aquest autor ja l’han fet començar a pensar i a desenvolupar preguntes en certes direccions.
A Catalan Paradigms sempre intentem posicionar-nos respecte als temes que tractem i en aquest sentit aquest article no serà cap excepció, tot i que requerirà certa prudència. Demanar una major claredat en els comptes de les universitats públiques és una obvietat a la que segurament tothom s’hi adhereix. D’altra banda cal analitzar més a fons les diferents parts dels pressupostos abans de començar a proposar receptes i cursos d’acció.
De fet el nostre model universitari està aguantant prou bé la multitud de pressions que està rebent tant em forma de retallades com de més intervencionisme per part de l’administració. Demanar més claredat en els comptes no hauria de convertir-se en una pressió més sobre la universitat, sinó en una oportunitat per a defensar-se davant dels constants embats.
No existeix tal cosa com un botó vermell que solucioni tots els problemes en prémer-lo, ara bé un curs d’acció assenyat passa per què els ciutadans donem suport a una institució tan important com és la universitat, així com també a la Sindicatura de Comptes en la seva feina. No pot ser que una tasca de tal magnitud i amb tanta importància no pugui ser duta amb celeritat per motius com la falta de personal o voluntat política.
* Article publicat anteriorment al web Catalan Paradigms